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一个退休干部对官场生态的观察

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发表于 2014-12-10 16:05 | 显示全部楼层 |阅读模式
近年来,随着党和国家反腐肃风力度的加大,政界内外有关“当官难”的议论逐渐增多,“官员辞职”现象再度引起公众关注。作为一个从政多年的退休人员,笔者愿意就此话题谈点感受和看法,诚望得到同仁和专家的批评。

    官员的“风光”与苦涩

    很多人说,“当官是个苦差事”。但为什么那么多人为争得一顶“乌纱”而绞尽脑汁,甚至铤而走险呢?一个重要原因是“当官”有诸多令人艳羡的好处。

    ——物质生活相对优裕。党政机关的领导干部,薪金虽然不高,但毕竟是按照级别确定的,与普通公务员相比,差距也不算小。工作条件和福利待遇,有明文规定的,有约定俗成的,多与级别挂钩:机关食堂,一般要为领导设立小餐厅;出差的宿费报销和补助标准按照级别确定,实权部门的主要领导还可以因“工作需要”突破条文限制;机关组织的住房“团购”,也参照福利分房的办法,按级别排号;“车改”、医疗、取暖等各种补助也要体现级别……这些摆在台面上的福利,差别毕竟有限,而某些实权派的灰黑收入,则很难估量。类似媒体曝光的亿元处官、50万乡官的巨贪,肯定是极个别的;而握有实权,却两袖清风完全靠工资过日子的官员,恐怕也是凤毛麟角;多数实权官员的生活消费水平明显高于其工资档次,则是不争的事实。在“三讲”、“保先”等教育活动中,我见到的市、县、乡三级领导干部的对照检查材料中,几乎全部写有“逢年过节接受土特产、烟酒”、“礼品没有上交”、“偶尔接受礼金”之类的内容。另外,领导干部在公务活动中享受的乘坐专车、顺道旅游、接受宴请、陪客娱乐等待遇,也足以使常人眼热。

——社会地位相对优越。马斯洛的需求层次理论告诉我们,任何一个人,在满足生存的需求之后,必然产生社交需求、尊重需求、自我实现需求。领导干部具有体面的社会地位,握有一定的权力,展示自我、奉献社会的人生价值可以较好地实现,出人头地、光宗耀祖的心理需求也可以相对满足。在“官本位”现象尚未消除的情况下,无论是腰缠万贯的富豪,还是才高八斗的文人,在手握重权的官员面前,都不得不俯首帖耳,惟命是从;人们评价一个人的功德修养、才能业绩,往往和官职大小挂钩。一位县级市的主要领导坦言,“在主干线工作,操心的程度难以想象,但是,却能够按自己的意愿干成一些为民造福的实事。咱虽不敢奢望名垂青史,但人过留名、雁过留声,得到人尊重,获得赞誉,总是令人欣慰的。另外,咱虽然官不大,但公文包有人拿,车门有人开,讲话有人记,报刊上有名,电视里有影,也比较惬意。”据笔者观察,在县城中,受人敬重的精英群体可以分为三个档次。第一档次是县级领导;第二档次是屈指可数的企业家、重点乡镇及实权部门的一把手;第三档次是副科级以上干部、知名教师、医生等社会名流。也可以说,在基层社会的官、商、学三界中,“官”的地位仍居首位。

——家属亲友易获荫庇。我出生在一个普通农民家庭。“文化大革命”期间,和同学们在公社大院的大门上贴出一副对联。上联是“宦门子弟有官做”,下联是“干部亲属不下田”。那时候,百姓心目中领导干部的最大特权是“老婆孩子跟着美”。半个多世纪过去了,这方面的情况基本没有变化:不但领导干部的家属子女在读书、就业、升迁等方面可以得到程度不同的关照,某些实权派还把恩泽之露洒向旁系亲属和同学、战友。冯军旗在其博士论文中描述,中县有21个政治“大家族”(副科级以上干部超过5人)和140个政治“小家族”(副科级以上干部2—5人)。某县委副书记的兄弟姐妹、子女女婿,甚至是姑表亲属均身居要职;凡是副处级以上领导干部的子女,至少拥有一个副科级以上职务,正科级亦不鲜见;各“政治家族”之间往往以联姻或者拜干亲的方式建立联系;干部子弟的工作会随着单位盛衰而流动,形成“不落空”现象。笔者曾对某地7位县委书记的夫人任职情况进行过调查。其中,有3位任正科级职务,均为公安局政委;3位任副科级职务,一个是人事局副局长,一个是交警队副队长,一个是人才交流中心主任;1位任财政局副股级干部。从这几位夫人的具体情况看,或多或少地借了丈夫的光。

    相对于光鲜、奢侈和特权,领导干部特别是基层干部的辛苦与操劳、艰难与尴尬、压力与风险,虽然媒体时有披露,但总体上仍鲜为人知。

——“白加黑、五加二”的工作和生活常态。上面千条线下边一根针。县乡两级党政主官,即使工作目标不求过得硬,只求过得去,也很难四平八稳地上班下班,正常休息。即使偶尔躲在家里,与父母妻儿谈点家长里短,脑海里也难以完全摆脱工作中的兴奋事或闹心事。况且,不期而至的“客人”或意想不到的“事件” 随时都可能使他们的家庭聚会中断。我认识的县委书记中,有好几位有这样的习惯:天刚亮就起床(冬季6点多,夏季5点多),简单洗漱后,不带随员,驱车到下边走一圈,早饭前赶回来。农村的大田播种或田间管理是个什么状态,县里重点工程项目进展到什么程度,城里的背街小巷卫生状况及乡下的村容村貌存在什么问题,都了然于胸,解决问题的办法也自然更有针对性和实效性了。他们经常伏案工作到深夜。因为工作时间忙于开会、接待、谈项目、听汇报,几天下来,文件就要堆起高高的一摞,需要开夜车处理。有时第二天要向上级领导汇报工作,或者要发表讲话,需要晚上看材料。有时陪几伙客人吃饭或观看演出后,客人休息了,他们再回办公室处理文件或看材料。这样,就要经常忙到深夜。《瞭望周刊》发表的一篇采访录援引几位县委书记的话说,“表面看我们这些人满面红光,其实很多人都是高血压,仔细看眼圈是黑的,一天工作十几个小时,睡眠不足”

——“歪嘴和尚”的尴尬和无奈。人们常说“上边的经是好的,都是基层这些官老爷给念歪了。”实际上,由于改革不配套、不到位,政策与法律相左、不同政策之间打架、原则要求与具体政策不协调的问题一直没有得到解决。基层官员不得不在法律政策的边缘上走钢丝、搞变通。最难的工作有四项:一是招商引资。按照科学发展观的要求和相关政策,招商引资不能违背国家产业政策重复上项目,不能在土地出让和税收政策上乱开口子。但中西部地区一直把这项工作列为主要考核指标,并辅之以严厉的督查奖惩措施。结果,在很多地方,投资商不但可以享受土地零地价、税收免二减三等优惠政策,还可以得到厂房建设或设备购置补贴资金。县乡官员,有的是为升迁而迎合上级,有的是在高压紧逼之下,不得不随波逐流。二是征地拆迁。上级一边强调严禁暴力拆迁,一边组织城乡建设、危房改造竞赛或会战,并一再缩短完成任务的时限,有的地方甚至由主要领导带队,到各县区搞“过堂拉练”(“过堂”,过去指刑讯审判)。遇到拆迁纠纷,即使政府诉求完全合理合法,法院也往往以“内部规定”为由拒绝受理,致使对个别“钉子户”难以实施依法强拆。上级的逼迫和多数群众回迁要求的双重压力,迫使基层官员不得不采取各种拿不到台面的办法搞“灰黑”拆迁,留下诸多后遗症。三是“跑要”资金。中西部地区相当一部分市县,主要靠国家转移支付维持财政运行。而转移支付资金中的相当一部分,是需要“跑”或“要”的专项资金。“跑要”上不去,不但城乡建设进程受阻,民生困局难以破解,连政府运转都难以为继。“跑要”离不开一定的智谋和技巧,有时不得不违规越线。为疏通关系而吃喝请送,为取悦关键人物而卑躬屈膝或醉酒伤身的事例屡见不鲜。四是维护稳定。由于依法治理的机制尚未建立起来,“行政主导、向上集权、向下施压”的责任制、排名制、一票否决制使基层官员如履薄冰。在千方百计解决一些问题的同时,还不得不采取堵截、打压、拖延、收买等饮鸩止渴的“非规手段”控制上访。此外,文山会海、达标竞赛、考核检查等广受诟病的“官活”,也使基层干部疲于奔命,有苦难言。

——巨大的压力和风险。由于全面控制型和政治压力型的社会治理体制和领导方式仍然居于主导地位,县乡党政领导,特别是“一把手”对各种公共事务都要承担无限的责任。相对而言,他们的权力却既大又小。所谓大,是说涵盖面宽,机动性大,也可以说“非规施政”的空间比较大。所谓小,是说各项政策法规的制定和解释权控制在上级业务部门手中,改革发展中的一些重要问题,县(市)在法定的权限内,无法解决,即“合法权力”相对小。要办成一件事或者平息某些不容拖延的社会矛盾,不得不经常打政策法律的“擦边球”,甚至不得不“闯红灯”、“越红线”,被媒体曝光或被查处的风险如影相随。一位县委书记在接受媒体采访时说,“我们整天处于高度紧张状态,像惊弓之鸟,生怕安全生产、突发事件、群体上访等重大事故发生,被追究责任。”“表面看,我们大权在握,对治内的事情一锤定音。内心深处,我们有太多的压力和责任、太多的苦恼、太多的困惑、太多的酸甜苦辣。”有人说,县乡主官,本事少得愁死,胆子小得吓死,心胸窄得憋死,脾气暴得气死,想不开得冤死,身体差得累死。据媒体披露,近年来心理医生接纳公务员患者和到机关讲学的频率越来越高,公务员心理问题“主要表现为焦虑症、抑郁症、强迫症、躯体化障碍。比如有想辞职的,有晚上睡不着的,有静不下心考虑问题的,感觉到人与人之间的关系越来越紧张,不知道如何度过现在以及今后的一段时间。”

    对时下“官情”的解读不要过于简单化

笔者认为,近两年来,我国官场生态和官员心态虽然出现了诸多变化,但总体格局尚未动摇,按照治理能力和治理体系现代化的要求,尚有很大距离,发展趋势也有待于进一步观察。

    ——关于反腐肃风的效果和作用。近两年,无论是“打虎”、“拍蝇”,还是整肃风纪,力度都非常大,贪官恶吏纷纷落马,公款吃喝等奢靡之风明显收敛。有人据此得出“当官成苦差”的结论,还有人发出“官不聊生”的调侃。与此类看法相左的议论,多数也以“贪官已无藏身之地”为前提。但笔者认为,目前的反腐斗争,基本上还没有超越“治标”这一层面。高压反腐,一方面,惩治了一部分违纪违法官员,形成了震慑威力,但也强化了权力继续向上集中的体制,而这一体制,恰恰是权力寻租的根基。贪腐行为,有的可能消失,有的可能收敛,有的可能变换形式,更为隐蔽。由于查案的前提是“有线索”,“线索”在多数情况下须有人提供,贪官被查,具有很大的偶然性,往往取决于“人缘”好坏,所以,越来越多的官员把“不得罪人”、“不制造对立面”作为首要行事准则。在问责力度加大,而权力分配格局依旧的情况下,基层干部确保“不出事”的心理有所增强。这些因素,导致基层官场多年存在的不敢碰硬、回避矛盾等消极现象趋于严重。

——关于从政环境的评估。某些专家在批评“官不聊生论”时说,过去当官太容易了,现在当官难,对老百姓是幸事。立论的前提是过去以权谋私风险小,现在风清气正纪律严。这种看法,不但夸大了反腐倡廉所带来的变化,而且忽视了官场生态的复杂性。业内人士都清楚,当官的难和易,不仅仅取决于以权谋私风险的大和小。前文所说的四大工作难题和应对考核评比、文山会海等体制病的纠结与尴尬,更是基层官员摆脱不掉的羁绊。从治理体制现代化的角度看,当官太容易和当官太难,都是不正常的。现在的从政环境,总体上是在逐步好转,但是,假话空话盛行,形式主义猖獗、人治色彩过浓、权力向上集中、权责界限不清、法规政策不顺等弊端远未革除。基层官员的“苦”和“累”,往往是为了应付上级考核检查而费力不讨好的空忙;“难”和“险”,往往是“全能政府”和“运动式问责”惹的祸。过分赞誉时下的从政环境,既不符合实际,也不利于形成改革共识。
——关于“官本位”现象的发展趋势。有人预测,从严治官可能导致一波辞职潮出现。我觉得不会这么简单。首先,“官本位”的制度和思潮已有几千年的历史,我党建政以来虽然一直高调宣传“无论职务高低都是人民的勤务员,没有高低贵贱之分”,但在具体制度安排上,不但在政府官员中实行严格的等级制,而且把等级制扩展到企事业单位。目前正在进行的公车改革,仍然沿袭了这种等级制。其次,权力在经济、政治、文化和社会生活中仍有超常魔力,寒门弟子跻身上流社会的管道仍不通畅。三五年内,公务员热可能降温,但幅度不会太大。而绝大多数公务员,内心深处都有升迁的期盼。第三,在官员群体中,经历、素质和价值取向千差万别。部分官员,学养深厚,“入仕”前就有“修齐治平”的家国情怀,经多年历练,已具备顺势而为、通达权变、纵横捭阖、攻坚克难的能力,他们不会轻易退出政界;部分官员,本来学有专长,虽在政界干得风生水起,但权衡利弊,感觉重操旧业或独辟蹊径更能体现自身价值,他们随时可能辞官改行,但这类官员比重不大,基层更要少些;多数官员,并不具备较高水准的专业技能,“吏道”又很娴熟,除了经商,他们离开领导岗位后没什么优势,而就他们的自身条件而言,经商的风险未必低,收益未必高。所以,未来若干年内,官员辞职的数量可能逐渐增多,但所谓“辞职潮”则很难形成。河南的一家媒体分别向当地机关办公室、公安、教育、卫生、海关等部门的60名基层公务员分发调查问卷,结果显示,受访者中想过辞职的公务员近六成,但最终无一人付诸行动。

    期盼:依靠民主法治营造良好的从政环境

按照习近平总书记“努力营造良好从政环境”的要求,解决官场生态中的问题,有两种不同的思路。一个继续向上集中权力,向下施加压力;一个是按照四中全会制定的依法治国方略,深化政治体制改革。笔者认为,必须在体制改革上取得共识,寻求突破,使公共权力在法治的轨道上运行,使基层官员的工作和生活走向常态。从治官的角度来说,应该宽严有度、收放结合。要戴牢、柠紧法治的紧箍咒;减轻、放松自上而下的行政压力和绑控;扩大、落实民众的参与权和监督权。应逐步使“国考”、“当官儿”的热度降下来,使一部分人才转移到其他行业上去,同时把一些适合治国理政的人才吸引到党政机关,并形成正常的流动机制。

    ——要降低宣传调门,让官员的价值追求回归常态。党政官员应该具有“为民造福”、“先忧后乐”的家国情怀,但同时,也应该允许他们具有常人的欲望和名利追求,特别要鼓励他们把心里话讲出来。我党执政以来,不间断地开展各种思想教育活动,新提法、新口号愈来愈多。笔者粗略地查了一下,仅正规文件和中央、省部级领导的讲话,与价值追求相关的“观”就达14个,包括比较传统的世界观、人生观、价值观和改革开放以来提出的权力观、政绩观、发展观,近年来提出的荣辱观、事业观、工作观、地位观、利益观、资源观、时空观和施政观,等等。但是,官员中不择手段谋取非法私利的行为却呈愈演愈烈之势。几乎所有落马贪官,都有雷人的廉政语录,结果成为公众舆论的笑料。这种局面不扭转,诚信、务实的作风难以弘扬,党群干群关系难以得到根本改善。
——加快反腐倡廉制度化步伐。查办案件的高压态势,应该保持下去,以提振全党全民反腐倡廉的信心,形成对贪腐官员的威慑。但是,要真正做到官员不想腐、不能腐、不敢腐,必须加快由运动式反腐向制度化反腐的转变。包括,在坚持党的领导的前提下,理顺党政关系,解决党委书记权力制约乏力的问题;改革财政预算体制,建立名副其实的阳光财政;健全行政审批制度,划分上下级之间、各职能部门之间的权力边界;推进人大制度和司法改革,强化人大机关对“一府两院”的监督,促使司法机关更多地承担反腐肃贪职责;扩大党内民主和人民民主,把权力真正关在现代治理制度的笼子里,等等。

    ——改善和弱化政绩考核。政绩考核和一票否决制,对督促下级干事创业,完成上级各项工作部署,具有一定的积极作用。但作为政治压力型领导体制的组成部分,其弊端日益显现。它使片面追求经济增长速度的政绩观和偏重于经济指标的考评体系互为因果,形成了难以遏制的恶性循环;它使“可测度性”偏高的当期经济增长指标决定着考评结果,而难以测度的社会发展和社会评价指标则成了陪衬;它使偏重于对上负责的领导体制和部门“执考”的考评机制叠加在一起,强化着上级对下级的政治压力,助长了迎考中的形式主义和弄虚作假的不良风气。2006年和2013年,中组部曾就改善政绩考核工作专门下达文件,但收效甚微。从治理体系转型的角度看,应摆脱“一味加强”的思维定式,逐步减轻政绩考核对下级的政治压力,让人大机关、司法机关、新闻媒体、民间组织成为引导和制约官员行为的主要力量。应降低考核工作频率,由每年一次改为一届(五年)一次,摒弃形式主义,提高考核工作质量。弊端丛生的一票否决制则应果断废止。
——大幅度压缩会议文件,清理名目繁多的检查评比、达标竞赛活动。这是一个老掉牙的话题。各级党委政府一直在清理压缩,但同时又一直在起劲制造。官员们一直在为此吃苦、为此挨累,为此抱怨,却又似乎乐此不疲,从而成了一道特有的官场风景线。如果连这个问题都解决不了,依法治国的目标只能是空中楼阁。

    ——适度提高包括领导干部在内的公务员待遇。应标本兼治,堵死公务人员灰黑收入的渠道,杜绝除工作特别需要之外的公款消费。同时,适度提高公务员特别是基层公务员的薪金,解决他们工作和生活中的困难,保证他们在不贪不占的前提下,过上体面的生活。

    ——坚持顶层设计和鼓励基层创新相结合,扎实有效地推进民主法治建设。要通过试验示范,逐步推行竞争性的选举制度,把县以下官员的选择权交给民众,让基层官员把对选民负责作为施政办事的第一准则。要确立法律特别是宪法的权威,促使基层干部依法施政,并在法治的框架内放手办事。要坐实基层社区自治,发育民间组织,把部分公共事务交给社会,转变政府职能,减轻基层干部的负担和工作量。

(本文应《市县领导参阅》之约而写,刊发于第21期,题目改为《一退休书记对县市的观察》,《共识网》转发

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