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日志

基层人大协商民主的重要表现形式:人大民主恳谈会参与式预算 ... ... ... ... ... ...

已有 4081 次阅读2017-8-5 23:26 |个人分类:问题探析

 基层人大协商民主的重要表现形式:人大民主恳谈会参与式预算

                                                                  翟 峰

       中共中央前时在其印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》(以下简称“意见”)中,不仅再次明确了社会主义协商民主的本质属性和基本内涵,阐述了加强社会主义协商民主建设的重要意义、指导思想、基本原则和渠道程序,而且进一步明确对新形势下开展包括人大协商在内的多角度协商工作作了全面部署,从而为我们在社会主义协商民主建设纲领性文件的指导下更深层次的探析人大制度中的社会领域协商民主,进一步指明了方向。而本文拟从未来发展方面着眼,通过以浙江温岭市泽国镇人大将民主恳谈与预算审查相结合为例,着重探析人大协商民主的重要表现形式——人大民主恳谈会参与式预算的确切定义及其有效做法。

    起源于浙江省温岭市创造性实践活动,并在江苏无锡、河南焦作、黑龙江哈尔滨等地得到一定试验的民主恳谈会,主要是在基层人大预算决策前,以民主恳谈会的形式,鼓励民众参与预算讨论,就当地的年度预算形成初步的共识,然后再通过人大会的形式形成最终决定。

    而在浙江省温岭市创造性实践活动中发挥着典型示范作用的基层人大民主恳谈会参与式预算的成功模式,最为突出的当属该市泽国镇人大将民主恳谈与预算审查相结合的做法。

    自2005年以来,泽国镇即是浙江省温岭市率先试行参与式预算的乡镇之一。自该时起,泽国镇人大就重视将民主恳谈这一协商民主方式运用到人大工作实践,将民主恳谈与预算审查结合起来,积极搭建预算协商平台,为公众有序政治参与拓宽道路。

    那么,浙江省温岭市泽国镇人大将民主恳谈与预算审查相结合的做法到底有哪些经验值得肯定和推广呢?若慨括,笔者认为可将其主要经验具体归纳为以下四个方面:

    其一、预算协商形式多样。

    泽国镇人大通过财政预算选民协商恳谈、代表工作站预算征询恳谈、收入预算专题民主恳谈等多种形式,组织市、镇两级人大代表、选民代表、智库专家等与镇领导开展分层多轮对话,使其政府预算安排更加符合民意,贴近民生。而为使其预算安排更趋公平性,泽国镇人大在财政预算选民协商恳谈中,还采用乒乓球摇号的方式,从全镇18 周岁以上的人群中,按照千分之一的比例抽取选民参加财政预算协商恳谈活动,以使全镇公众有序政治参与预算协商更趋公平和合理。

    其二、预算监督实施有力。

    泽国镇人大为不断深化财政预算审查工作,近年多次通过组织在本镇工作和生活的市、镇两级人大代表视察财政预算工作。特别是在镇人大会议开会期间,集中组织镇人大代表围绕本镇财政预算,通过开展分组和集中审议、专题询问、辩论、提出并票决预算修正案等履职活动,以切实提高其预算审查的实效。如为积极开展预算修正案票决制探索工作,泽国镇人大即将镇人大代表集中审查镇财政预算的监督工作程序具体设计为:先采取代表团审议、大会集中审议和专题询问等多种形式,让代表围绕预算充分发表意见;随后镇人大代表五人以上联名,可以向主席团提出预算修正案;主席团对代表提出的预算修正案进行集体研究,决定是否提交全体代表表决;大会对准备表决的预算修正案进行集中辩论;大会无记名投票表决预算修正案,若预算修正案获得全体代表半数以上支持,政府必须按此对预算进行修改。

    其三、预算支出细化透明。

    泽国镇人大为使其镇政府的预算编制更加科学合理,并使其财政资金的使用更为有效,这些年来不断要求其镇政府的预算编制应将公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算等全部收支纳入其中,并按“类、款、项、目”要求编制预算草案。如近年来,该镇不仅将其57569.6万元的财政预算支出细化成1566600多个项目,而且还通过民主恳谈会等预算协商形式,调增预算项目8项、涉及资金1875万元;调减预算项目7项、涉及资金5470 万元。

    其四、预算审查实效明显。

    泽国镇财政预算怎么安排,不是镇长一个人说了算,而是由本辖区人民来分配,由镇人民代表大会来决定。为此,泽国镇人大从制度上完善了人大审查批准预算的各个环节,落实了人大代表对预算的审查权、修正权、决定权,使人大在全口径预决算审查监督中的作用愈来愈明显。如前年,泽国镇人大会主席团共收到代表提出的预算修正案项目6件,经审查最终确定将符合条件、反映最集中的2件提交全体代表表决,并对此进行了40多分钟的集中交锋辩论,之后全体代表进行了无记名投票表决。在100张选票中,“关于调增‘城市管理综合治理’项目支出100万元、削减‘百亩坦矿山开采’项目支出100万元的议案”,因最终获得镇人大代表83票赞成、16票反对、1票弃权而获得通过;“关于调增‘全镇村级河道疏浚’项目支出100万元、削减‘相对薄弱村建设扶持资金’项目支出100 万元的议案”,则因镇人大代表65票反对、4票弃权、31票赞成而未获通过。

    由于浙江省温岭市泽国镇人大民主恳谈会参与式预算的实践较好地实现了民众利益与公共利益的统一,因而目前正在得到浙江之外的一些省市基层人大的学习借鉴。然而,有必要看到的是,作为借鉴了国外经验的参与式预算,因其实践范围还非常有限,确实尚需在我国更广泛的领域推广发展。

    例如,目前在泽国镇等基层的人大民主恳谈只是一个民意沟通与表达的体制外制度安排,尚未有相关法律依据的支持,而其要求政府该怎样做、群众意见诉求该怎样依法处理,皆无法可施,故而其民主恳谈等民意表达形式目前仅是参考性的。因此,怎样才能使公众的民主参与对政府的决策产生实质性的影响?怎样才能使基层人大民主恳谈会参与式预算的实践能够在更广泛的领域推广发展?这都还有一个从体制外发展轨迹自发行进到与体制内有机融洽的这个过程阶段。而解决上述问题的关键,即在于对基层人大民主恳谈会参与式预算的实践等公共预算改革如何予以切实依法保障和依法推动上。

    此外,还需明白的是,乡镇人大会期相对较短,也是基层人大民主恳谈会参与式预算的实践难以在较短时间内在全国较大面推开的一个障碍。

    而这方面,浙江省温岭市的另一个参与式预算样板——新河镇增加会次的做法,无疑是解开该障碍的一个较好举措。

    众所周知,以前乡镇人大会期短的一个很重要的原因,即在于只是将审查和批准预算仅仅作为了一个程序来完成。由于其仅是简单地审议、匆忙地表决,因而这样过于简单的程序使得基层人大代表的职权无法落实到位。

    对此,浙江温岭的新河预算首先即从增加会次和会期开始,即会次从原来一年一次增加到一年多次,会期从原来的一天增至现在的一年两天以上。

    尔后,是细化预算。即从原来政府提交的预算报告只是粗略地列出几个没有具体内容的支出大项,人大代表并不清楚政府到底要把这些预算资金用到哪里和到底哪里更需要这些预算资金,到现在政府能够将这些支出项目细化和具体化,并通过形成的一大本明白账,而使代表们通过较为充足的时间的讨论,能弄明白政府把钱到底用在了哪和到底哪里更需要这些预算资金。

    可见,通过与人大协商民主制度的对接,将游离于体制之外的民主恳谈纳入现行的制度框架之内,并使之逐步走上制度化、程序化和规范化的轨道,这不仅是温岭市新河镇的一大创举,而且在事实上亦启动了中国经济社会发展一个非常重要的阶段性改革——公共预算的改革。

    故此,我们即可得出这样一个结论:要使浙江省温岭市首创的基层人大民主恳谈会参与式预算的实践能够在更广泛的领域推广发展,即尚需在合理安排人代会的会次和会期、使人大代表更多了解政府及其部门预算编制的内容、改变由财政一个部门主导部门预算编制的局面、让人大代表能够将公共预算的角色和功能演绎到位、充分公开包括财政收支和各类专项基金的管理及使用情况的预算信息、细化审议预算草案、充分恳谈辩论讨论、人代会集中审议、实行预算修正案票决、强化预算执行监督等方面,做出更多的实质性地不断努力。

 

        作者简介:翟峰系四川省人大代表、九三学社中央专委委员,中国管理科学研究院特约研究员,四川省人民政府参事室特约研究员,四川省人大计划预算审查监督联络员,四川省财政厅约请代表;研究方向:人大制度、参政议政与民主监督


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